对我国土地征收补偿问题的思考

　　一、土地征收补偿的法理依据

    对所有权基于公共利益的限制，即所有权的社会化。土地因其天然具备的社会公益性格，自然不可避免地成为所有权社会化首当其冲的目标，而土地征收也就成为维护公共利益、促进社会福利而削弱财产所有权绝对性的具体表现。土地征收因为其目的符合公共利益的需要而获得正当性，其直接法律后果就是补偿方案的实施。对于土地补偿的基础，存在两个理论问题：第一，近代以来，所有权社会化的观念风靡全球，在这一前提下，究竟何种情况属于国家对所有权正常的限制而不必予以补偿，属于征收应予补偿的又是什么情况？第二，如果对土地征收给予补偿，补偿的法理依据是什么？对于这些深层次的问题，德国的研究最为深入，主要有这样一些理论：“个别处分理论（Ｄｉｅ　ｍｏｄｉｆｉｚｉｅｒｔｅｒ）”、“应保障性理论（ＤｉｅＳｃｈｕｔｚｗｕｒｄｉｇ　ｋｅｉｔ　ｔｈｅｏｒｉｅ）”、“修正个别处分理论（Ｄｉｅ　Ｅｉｚｅｌａｋｃｔｓ　ｔｈｅｏｒｉｅ）”、“实质减少理论（Ｄｉｅ　Ｓｂｕｓｔａｎｚｍｉｎｄｅｒｕｎｇ　ｓｔｈｅｏｒｉｅ）”、“可期待性理论（Ｄｉｃ　ｚｕｍｕｔｂａ　ｒｋｅｉｔｓ　ｔｈｅｏｒｉｅ）”以及“私使用性理论（ＤｉｅＰｒｉｖａｔｎｕｔｚｉｇｋｅｉｔｓ　ｔｈｅｏｒｉｅ）”等。其中，修正个别处分理论即特别牺牲理论最受推崇。特别牺牲与兵役、赋税等人民均须负担的一般牺牲相对，是一种不可预见的由少数人承担的损失。对于第一个问题，特别牺牲理论认为，财产权人可以预期因承担公法义务所遭受的损失，对于这种一般牺牲可以不予补偿；财产权人须等到具体征收行为公告后，才能得知自己的财产被征收，这种不可预期的损失即特别牺牲，则应予补偿。对于第二个问题，特别牺牲理论认为，征收造成的仅由少数人承受的“特别牺牲”，理论上本应由受益者即公众承担补偿责任，但这在现实上不可行，因此，公众的合法代表——国家，自然就成为承担补偿责任的主体。

　　二、对土地征收补偿问题的反思

　　土地征收制度，美国法称作“最高土地权”的行使，英国法称作“强制收买”，日本法称作“土地收买”。故有学者认为土地征收实质是一种强制购买行为，强制购买的理由是为了社会整体利益，但这种购买是国家通过强制力，在违背出卖人意愿的情形下做出的，所以即使给予公平补偿，也意味着所有权人做出了牺牲；而如果没有给予公平补偿，就更是不公正的。这就使得征收补偿成为土地征收制度中的核心问题。

　　（一）我国土地征收补偿立法现状

　　我国２００４年的《宪法修正案》增加了有关征地补偿的规定，这为农民赋予了一柄保护自己利益的“尚方宝剑”，为避免圈地对农民土地利益的侵害提供了法律保护，同时也为中国现行土地制度开启了全局性改革之门。然而随后《土地管理法》的修改却并不令人满意，其第４７条规定的土地征收的补偿标准和范围，主要有以下几方面：第一，按照被征用土地的原有用途进行补偿：第二，征地（耕地）补偿分为土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费三种；第三，土地补偿费按照被征用前三年的平均年产值的六至十倍补偿。每人的安置补助费按照该土地被征用前三年的平均年产值的四至六倍补偿，最高不得超过十五倍。地上附着物和青苗补偿费的补偿标准由各省规定。如果这些补偿不能保证农民保持原有生活水平的，可以增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍；第四，其他土地的土地补偿费、安置补助费由各省参照耕地标准具体规定。我们认为该规定的缺陷主要有：第一，按照土地原有用途补偿，其实质是将土地仅仅看作一种生产资料，没有考虑到土地负载的众多社会功能和农民的财产权，从根本上忽视了土地私益性；第二，具体补偿数值按照亩产农作物的产值计算，使得补偿价值极易波动，导致同一区位地块补偿价格悬殊，其本质不是对土地价值的补偿，而是对地上物的补偿，这是根本违背土地征收补偿规律的；第三，集体建设用地、宅基地的补偿标准无法测算；第四，在补偿时，仅仅考虑到对土地所有权进行补偿，没有考虑到农民土地承包经营权等农民享有的财产权的补偿：第五，农民被排除在土地增值利益的分配之外，没有考虑到对失地农民的社会保障问题。据国家有关统计资料显示，在征地收益分配中，农民只得到５％—１０％，村一级得到２５％—３０％，政府及部门得６０％—７０％。这对于原来土地的所有者和使用者是极为不公的。浙江省有关部门也曾就征地补偿问题作过调查，结果只有６．８％的农产对此表示满意，有２２％的农产认为补偿标准严重偏低，５３．２％的农产认为偏低。因此，确定土地征收合理补偿的核心问题应该是，是否允许农民分享城市化和工业化的成果，是否尊重农民的土地财产权，是否承认土地私益性。而《土地管理法》的规定显然没有很好地回答这一问题，没有严格履行《宪法》中对失地农民的“补偿”规定。

　　（二）对《物权法草案》相关规定的评析及立法建议

　　《物权法草案》（第四次审议稿）规定“征收集体所有的土地，应当给予合理补偿，维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民的生活。具体补偿标准和办法，依照有关法律、行政法规的规定办理。”这无疑是对宪法精神的正确解读。然而，这些规定更多地体现出一种原则性。作为规范财产归属与利用基本法的物权法，不应回避事关农民生存利益的征地补偿问题，它应该在借鉴国外先进经验和认真考察本国现实国情的基础上，对“合理补偿”标准作出更加直接而明确的界定。

　　从世界立法整个发展趋势来看，对于国家征收行为所造成的损失补偿呈逐步放宽之势，以便人民所受损失得到充分、完全补偿。美国对土地征收采取“合理补偿”标准，即补偿所有者财产的市场价值，包括财产现有的市场价值和财产未来盈利的折扣价值。加拿大的土地征收补偿是建立在被征收土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价值补偿，具体包括了被征收土地的补偿、被征地相邻土地的有害和不良影响补偿、土地所有人或承租人因土地全部或部分被征收而造成的成本和开支的补偿等。德国对土地征收的补偿标准和英国一样，都以土地征收时官方公布的交易价格为准，具体范围包括了土地及其他标的物损失的补偿、营业损失补偿、被征收标的物上一切附带损失补偿。物权法要明确征地补偿标准，可以参照这些国家的做法。但是在中国，仅仅以市场价格作为补偿标准依旧难言合理，因为我国农村尚未建立完善的社会保障体系，土地除具备市场价值外，还负载着农民的社会保障功能，而且是目前绝大多数农民的唯一社会保障资料。所以，我们主张在我国物权法中明确规定，国家征收集体所有的土地的补偿标准为公平市场价格加社会保障费用。这一标准同时反映了土地的市场价值及其所负载的社会功能，既能保障农民的合法权益，又可为农村的长治久安奠定基础。

　　不管是将来《土地管理法》的修改，还是目前《物权法》的制定，都应在全面理解土地征收补偿法理依据、充分考虑被征收土地的功能和负载价值的基础上，建立真正公平合理的土地征收补偿标准，维护和平衡各方面的合法利益。

    来源：《中国房地产》２００６年第０１期

    作者：曾超　赵勇奇